作为宪法与行政法学、环境资源法学领域的知名学者，刘小冰对保护长江命题有深刻的认知。

万森 摄

6月5日，鼓楼长江生态环境资源保护联盟成立两周年座谈会在南京举行。南京工业大学教授刘小冰受邀作相关学术报告。作为宪法与行政法学、环境资源法学领域的知名学者，刘小冰对保护长江命题有深刻的认知。这位法学教授认为，长江大保护当务之急要平衡好保护与利用的关系。

毫无疑问，在社会与经济发展的前提下，保护和利用难免会有冲突。因为长江作为河流，不使用不现实，又不能过度或非法使用，保护与利用则需要系统的制度设计。

“保护的办法不是不多”

往前追溯，长江污染成因众多，即使出台一部《长江保护法》，也要看能不能为解决长江的污染难题提供有效的制度和法律手段。

严格追究法律责任是必由之路。事实上，在法条范畴下，刑事责任认定通常较为容易，但最难办的是民事责任追究和生态修复的关系，这往往与行政执法又有千丝万缕的联系。在立法框架中，应对于监督管理、资源开发利用、环境资源保护与污染防治、修复等作出前瞻设计。同时，科技的作用和国民参与应贯穿立法过程中。

刘小冰曾参与起草《江苏省大气污染防治条例》，这是一部被他称为“花了很大精力”的地方性法规。立法过程中，他发现当时的环保部门有许多的“难言之隐”——“ 扬尘、航道，这个不归我管，那个不归我管，但是老百姓不管，出了问题都认为是环保部门的事。”

“别以为现在保护生态环境、保护长江的办法不多，多得很呐！”刘小冰透露说，立法表现的形式就有九种，在江苏，省城和设区市都有立法权，从2015年到2018年，仅全省设区市就制定了相关法律法规83部，其中大部分涉及生态环境保护。

“减少不作为”

可是，这么多的法律法规，刘小冰发现内容和办法大体相同。

毋庸置疑，江苏的环保任务尤为艰巨，即便壮士断腕关停数千家涉污企业，但离高层和老百姓的要求仍有距离。近年来，社会各界普遍认为在长江保护框架中，建立一种由政府主导，企业担责，公众参与，司法保障的多元共治格局。

“但是生态补偿实践起来非常困难。”刘小冰强调，包括司法部门应厘清地方政府是生态环境治理的责任主体，特别是刑法打击应遵循谦抑性的原则。实际上，国家层面对环境保护中的行政裁决已经给予了充分肯定，有利于减轻公检法等司法机关的压力，亦有利于推动环境行政裁决制度深度推进。

不过，横亘于现实的问题是，行政执法部门往往担心当被告。对此，刘小冰认为可以借鉴国外一些现行办法来破题。他介绍说，在日本，政府部门作出行政裁决后，当事人如果不服，可以进行行政诉讼，“但是政府部门不当被告，告的还是民事诉讼当事人。政府机关以第三人称的身份参与诉讼，其间，法院审理时可对行政行为的效率进行确认。”

刘小冰认为，这样的话，既肯定了行政裁决，又使得政府当被告的机会大大减少，大大减少不作为的情形发生。

“要解决协调难题”

今年5月1日，江苏省建立环境资源“9+1”审判机制，省高院在九个生态功能区设立环境资源法庭，跨行政区划集中管辖相应流域、区域范围内第一审环境资源刑事、民事、行政案件。南京中院设立环境资源法庭，集中管辖全省中级法院管辖的一审环境资源案件和不服九个环境资源法庭审结案件的上诉案件。

“最大的新意就在于以生态功能区来设置环资庭。”刘小冰称，“9+1”机制有助于加强对跨行政区划尤其是跨设区市行政区划案件审判工作的指导和协调，统一司法尺度，同时重组了全省环资专家库专家，在全国是首家，有望为全国提供司法实践样本。

不过，这位教授担心该机制运行后，不可避免地要面临许多问题。诸如：当事人到异地管辖法院立案、参加庭审不方便，增加时间、经济成本问题；管辖法院与异地公安机关、检察机关以及行政执法机关的协调问题，管辖法院与非管辖法院之间的配合协调问题等。

“最大的可能是建立协调机制，但要破解很多的实际问题。”他说。

“与其创新不如激活”

近年来，江苏提出建设生态保护引领区和特区，还有公益诉讼、检察建议、长江禁捕、生态补偿等多种制度，办法不可谓不多，但就长江保护现实而言，这些解决问题的办法具有普遍性，也具有特殊性。

在作报告的过程中，刘小冰介绍了一起省高院判决的环保公益诉讼案，他对二审中提出被告污染企业要把40%赔偿金额拿出来做技术改造十分称道。其直言，像这样的裁判创新，应当及时上升为法律，用同样的方法倒逼企业进行技术改造。

说到办法，这位法学专家甚至还提出模仿“‘河长’责任制”来创立“‘江长’责任制”。他说，把长江进行网格化治理，很有必要。在他看来，长江大保护中的南京和江苏模式亟需总结，形成经验，长江生态环境治理亦是如此。

此外，他认为开放NGO（非政府组织）和公民参与是长江大保护重要的环节，因为一条长江在江苏段达到400公里，全部由政府管理也不现实。

“与其创新不如激活！”他说。

万森